图2安全风险数据库

（1）风险信息模块。存储大型群众性活动过程中常见风险事故/事件、风险致因及相应控制措施和应急预案等信息，为进行活动安全风险识别与管理决策提供参考。

（2）案例信息模块。存储大型活动事故具体信息：活动名称、活动地点、活动场所、案例描述、事故描述、风险致因。

（3）管理依据模块。为使大型群众性活动安全管理符合依法行政的要求，保护管理相对人的合法权利，系统整理了我国现行大型群众性活动安全管理的相关法律和政策，以规范管理机关对大型群众性活动安全的管理。

（4）活动信息模块。安全许可申请时提交的申办文件资料，是大型群众性活动安全风险评估的首要审阅文件和风险识别的第一手资料，包括本场活动资料、场馆资料、场所外部资料、安全管理资料等。

（5）风险管理模块。风险管理模块是活动安全风险数据库的主体，主要是存储在活动安全许可过程对活动安全风险评估与决策过程中产生的相关信息：活动概况、安全风险识别结果、安全风险分析结果、安全风险评估结果、决策信息、风险监测信息。

4结束语

通过建立此数据库，将大型群众性活动安全风险评估与管理经验知识、理论知识、数据信息和计算机技术相融合，实现活动主办单位、评估企业、决策部门、研究机构资源共享信息互通，为管理大型社会活动的风险提供科学的新方法。

高效评估和有效管理大型群众性活动安全风险的一个重要前提，就是充分利用与之相关的各类信息。对活动中的各种风险信息，如风险的基本情况、评估结果和控制措施等进行记录和归档，对于活动各相关方及时传递信息，有效的控制各类风险是非常必要的。由于国内关于大型群众性活动安全风险评估活动处于起步阶段，许多基础工作还刚刚开始，目前对于如何积累相关的各类信息还未见有系统的研究。对大型群众性活动安全风险评估与管理的各类信息进行归类分析，也是为开发大型群众性活动安全风险数据库奠定基础。

安全保卫工作方案及突发事件应急预案5

大城市作为区域政治、经济、文化和信息中心，其安全的重要性不言而喻，然而随着城市发展，城市自然灾害和人为灾害风险也随之升高。在各类城市突发事件中，大型群众活动的安全管理问题正引起越来越多的关注。国内外因人群密集而发生的拥挤踩踏事故屡见不鲜。2004年2月5日，北京市密云县在举办迎春灯展期间，彩虹桥上发生拥挤、踩踏，造成37人死亡、15人受伤的特大伤亡事故。2014年12月31日晚在上海市黄浦区外滩广场发生的拥挤踩踏事件，造成了36人死亡、49人受伤的惨剧。相类似的跨年活动踩踏事件在全世界也屡有发生，如2012年12月31日晚，科特迪瓦经济首都阿比让新年夜的烟花庆祝活动中发生严重踩踏事件，61人死亡，200余人受伤，死者中包括26名儿童、28名妇女；同日，安哥拉首都罗安达一座体育场在跨年夜也发生踩踏，包括4名儿童在内的10人丧生、120人受伤。

大型活动，例如北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等，在提升国家或城市形象和知名度、促进精神文明建设等方面都具有突出作用。随着经济社会的发展，人们物质生活水平、精神生活追求不断提高，城市中大型群众活动不仅数量上大为增加，形式和内容也变得更加丰富多样。如今各类活动规模越来越大，人群越来越拥挤，发生安全事故的风险也越来越大。大型城市中人流、物流、能量流、信息流高度交汇，众多子系统高度关联，它增加了事故灾害可能造成的损失，对突发事件的管理增加了难度。但现代信息流的使用也对灾前防治、灾时救援和灾后救援提供了新的手段。

对突发事件管理，城市管理部门必须从提高灾害意识、落实灾害管理、加强技术保障和增加培训演练四个方面入手；对大型群众活动的安全要高度重视，科学制定突发事件应急预案，采取有效技术措施，加强培训演练，为大型活动保驾护航。

一、城市大型群众活动的特点

（一）风险因素多

1.活动场地安全设计缺陷

活动场所的防灾设计对保障人员安全十分重要，如果设计不科学、不合理就会埋下人群拥挤踩踏事故的隐患。不仅如此，还有许多群众活动在临时搭建的场地中举行。例如同一个广场可被用作展览、展销、游园、招聘等多种用途，而同一个体育馆也会被改造为演唱会、音乐会、招聘会场地。在这种情形下，人员流量可能超过原有的设计承载能力，如果不能合理规划布置，对人员流动进行管理，那么大型群众活动的安全风险将会大大增加。

此外，活动场地周边的交通环境以及交通疏导对保障群众活动的安全也至关重要。大型群众活动往往会大大增加举办地周边的交通压力，若发生交通堵塞，人群滞留，不仅影响了大型群众性活动的正常进行，而且可能因此引发一系列的例如人员对冲拥挤等安全问题，突发事件发生后应急救援力量也无法快速到达事发地点。

2.人员密集、组成复杂

大型群众活动中人群在短时间内大量聚集，如果超过场地可承受范围，将会造成巨大的安全风险。在一些特殊区域内的人员分布可能会比其它区域更为密集，如展览会中的展台，游园活动中的特色园区，观景台的最佳位置处等。大型活动的进出口、上下楼梯处更是可能造成拥挤的危险区域，如果缺乏引导，形成不同方向人流对冲，极有可能发生踩踏安全事故。

大型活动不仅人员密集，而且活动参与者的年龄层次、职业、行为习惯等往往各有不同，人员的心理素质、安全意识、判断能力、自我保护能力和身体体质等也参差不齐。复杂的人员组成使得大人流管理变得更加困难，不同群体或者个体之间可能产生摩擦冲突，再加上现场气氛与人群情绪的波动，容易造成情绪失控和秩序的混乱，甚至会引发大范围的恐慌，继而酿成事故。

3.客观环境因素

自然条件、道路条件、治安条件等客观环境也存在潜在风险。在大型群众性活动举办期间，有可能发生暴雨、雷电等自然灾害。如2002年9月14日上海旅游节开幕式当天，突如其来的大雨造成南京路步行街举办的开幕大狂欢电源总控制器短路，使全场灯光和音响不能使用，活动被迫延期举行，给主办方（黄浦区人民政府）和承办方（波兰商人马列克）的社会影响和财产方面造成重大损失。[1]大型群众性活动场所周边道路、治安环境的好坏也直接影响活动开展的质量。如果道路不通畅，出入口无法分置，在高密度人流区域，不易引导群众单向有序流动，潜在风险会增大。治安状况不好，有可能出现不法分子借大型群众性活动的机会，实施偷盗、抢劫、蓄意滋事，出现各种违法犯罪活动，这将严重影响大型群众性活动的正常进行。目前，世界范围内恐怖活动愈演愈烈，大城市大型群众性活动的高影响力更加容易被利用，实施报复性的恐怖活动，人员密集区域一旦发生恐怖活动，其混乱、拥挤状况及发生的事故灾难更会加剧。

（二）群众活动的自发性逐渐增强

以往的群众活动往往是由法人或者其他组织面向社会公众举办的，但随着时展，群众活动的自发性，尤其是人员流动的自发性逐渐增强。自媒体迅猛发展，“主流媒体”的声音有可能逐渐变弱，人们不再被动接受“统一的声音”，公民通过诸如微博、微信、博客、论坛/BBS等网络工具，自己亲眼所见、亲耳所闻，从独立获得的资讯中对事物做出判断。这种传播，有时还快于正规媒体，传播范围也更广。

20XX年XX月XX日，主办方已经取消上海中心的跨年灯光秀，但官方停办灯光秀的消息没有得到广泛传播，仍不断有大量人员涌向外滩，尤其在广场附近形成热点，后来不幸在该区域发生拥挤踩踏事件。新的信息传播方式使灾害信息的传播便利、快速和多样化，致使灾害影响迅速扩大，有时这种传播给减灾救灾带来不利。

（三）大型群众活动安全科学管理至关重要

要做到大型群众活动的科学管理，首先应掌握大型群众性活动中人员密集程度和集群行为的规律。主办方如果认识不足或者经验不够，就可能因人群过度密集或无序流动造成拥挤、踩踏事件。还有许多意外事故是由于管理疏忽或失误造成的。大型群众性活动对场地、设施、设备等要求很高，主办者不仅要确保场地满足活动本身的需要，还要预留出足够的安全通道和应急通道，某些管理细节的失误，可能会带来意想不到的公共安全隐患。应急预案是群众活动安全管理的重要手段，同时也对突发事件的预防起到积极的作用。预先制订预案，进行必要的演练，可以察觉风险因素的存在，在事故还没有发生之前进行防控。

二、大型群众活动的突发事件应急预案

（一）预案制定的必要性

为了有效应对近年来频发的各类突发公共事件，从XX年起，全国各地、各部门、各单位积极开展了突发公共事件应急预案体系的建设工作。《大型群众性活动安全管理条例》中，对由法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动，在安全管理方面予以规范，但对在一些大型活动中可能出现的自发性群体活动并未作规定，因此，容易被活动组织者疏忽。对于这部分可能出现的问题，活动组织者事先应对大量人员聚集风险做出评估，并制定相应的预案。

体育比赛、演唱会、音乐会、展览、展销、游园、灯会、花会、焰火晚会等大型群众活动具有场所开放、规模大、人员多、流动性强等特点，如果规划组织不当，应急管理不善，防范处置措施不到位，极易发生治安、拥挤踩踏等群体性突发事件，可能造成人身伤害、财产损失，甚至带来比较严重的社会危害，造成恶劣的社会影响，从而给和谐的社会秩序带来消极影响。

大型群众活动安全保卫工作具有多部门合作的特点，不仅涉及公安机关内部的各警种，还要与社会上各相关部门协同作战。尤其遇到严重恐怖、暴力案件时，动用警力数量大，时间极其紧迫，处置这类事件的行动方案，不可能在现场临时制定，必须在事情发生之前有所准备，因而必须针对各类大型群众活动可能发生的突发事件制定相应的应急预案，事先充分评估潜在风险，规划群体活动进出、聚集、疏散场所、路径。有针对性地制定应对措施，掌握主动权，就可以使我们从容应付各种复杂局面，处变不惊，临阵不乱，避免发生重大事故。2010年上海世博会就是一个群体活动组织成功的案例。

（二）大型群众活动应急预案的特点

1.预案要有科学性

预案制定，需要对预案的标的做深入调查，了解类似事件的历史与现实状况，充分评估各种潜在危险因素，进行科学预测。预案不仅要进行群众活动的安全方面的可靠性分析，还要进行系统的各个潜在危险因素的分析；既要考虑系统内的物、场所因素，也要考虑人的因素。只有做好科学预测，才能有针对性的预案。[2]切不可盲目地、不切实际地制定预案，一旦发生突发事件，这样的预案不能解决实际问题，安全的目的就无法达到。

2.预案要有可操作性

应急预案必须强调可操作性，必须针对实践中可能遇到的各种复杂的情况，提出有效应对措施。预案以是否符合实战的要求为衡量标准，不具有实战操作性的方案毫无意义。处置事件的预案最终要落实到对现场情况的处置上，根据大型群众活动规划，针对可能发生的突发事件，现场应急行动如何展开、警力如何布控、机动力量所处位置、何时参与行动和行动路径等，都是预案的可操作性必须解决的重要环节。

（三）大型群众活动应急预案的基本要素

大型群众性活动安全保卫工作预案的基本要素有：人的要素、物的要素、技术保障要素等。人的要素主要是指，在大型群众性活动的应急预案中应该特别强调安保人员的配备，安保人员要分为防御性安保和机动性安保力量。前者主要是维护大型群众性活动的正常秩序，实行点线面的常态控制，对重点地段、重点区域、重点人物、重点目标实行安保控制，在遇到突发事件时，它的职责是阻挡、隔离、延迟。后者主要是在局部安保力量不足时进行增援，应对和防止突发事件向恶性方向发展。